Constanza Moreira

El Senado aprobó el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, culminando más de 25 años de negociación entre ambos bloques. En el debate parlamentario, la senadora Constanza Moreira planteó una mirada estratégica sobre la inserción internacional del Uruguay: acompañar la apertura con políticas públicas activas, inversión en ciencia y tecnología, sostenibilidad ambiental y una verdadera estrategia nacional de desarrollo.

Luego de más de dos décadas y media de negociaciones, la firma de este acuerdo constituye un hecho histórico. Para un país de las dimensiones económicas y geopolíticas de Uruguay, la inserción internacional es una política de Estado que no puede desvincularse del fortalecimiento del multilateralismo y de la negociación colectiva entre bloques regionales. La apuesta histórica por el Mercosur responde precisamente a esa lógica: ampliar escala, equilibrar asimetrías y fortalecer la capacidad negociadora frente a actores económicos de mayor peso relativo.

En un contexto internacional crecientemente polarizado, caracterizado por el retorno de políticas abiertamente proteccionistas impulsadas por potencias centrales —particularmente bajo la administración de Donald Trump y su política agresiva de aranceles y disputas comerciales—, los países de economías medias y pequeñas enfrentan mayores riesgos de fragmentación del comercio internacional y debilitamiento de las reglas multilaterales. En este escenario, la negociación entre bloques aparece no solo como una opción estratégica, sino también como una herramienta defensiva frente a dinámicas unilaterales de poder económico.

Al mismo tiempo, la creciente disputa comercial y tecnológica entre Estados Unidos, la Unión Europea y China redefine los equilibrios globales. Desde 2016, China se ha consolidado como el principal socio comercial del Mercosur, desplazando a la Unión Europea, lo que obliga a analizar cualquier acuerdo comercial no de forma aislada, sino en el marco de una arquitectura internacional compleja y competitiva.

En este sentido, el acuerdo Mercosur–Unión Europea evidencia las profundas asimetrías existentes entre ambas regiones. Mientras la Unión Europea constituye uno de los mayores mercados integrados del mundo, con alta capacidad tecnológica, industrial y financiera, los países del Mercosur —y particularmente Uruguay— continúan insertándose como economías dependientes, altamente especializadas en la exportación de bienes primarios o con bajo nivel de procesamiento industrial.

Los datos comerciales muestran que la estructura del intercambio reproduce una división internacional del trabajo históricamente consolidada: exportaciones del Mercosur concentradas mayoritariamente en productos primarios y agroindustriales, mientras las importaciones desde Europa se componen principalmente de bienes manufacturados de alto valor agregado, tecnología y productos farmacéuticos. Diversos análisis coinciden en señalar que el acuerdo tiende a consolidar esa estructura.

Para Uruguay, cuya matriz exportadora ya presenta elevados niveles de especialización primaria, esto adquiere especial relevancia. La ampliación del acceso agrícola al mercado europeo continúa condicionada por cuotas limitadas, salvaguardas reforzadas y subsidios internos europeos, mientras se liberalizan progresivamente sectores industriales sensibles para la región. Incluso recientes mecanismos regulatorios adoptados unilateralmente por la Unión Europea para proteger su producción agrícola evidencian que los países centrales mantienen amplias herramientas de defensa comercial aun dentro de acuerdos de liberalización.

Existe, por tanto, un riesgo de profundización de procesos de reprimarización económica, con impactos potenciales sobre la generación de empleo calificado, la diversificación productiva y la capacidad nacional de innovación tecnológica. La experiencia comparada demuestra que los modelos exportadores basados predominantemente en commodities tienden a concentrar ingresos, generar menor densidad industrial y reproducir empleos de menor calificación relativa.

El PIT-CNT llamó la atención sobre la ausencia de estudios oficiales de impacto integral que permitan evaluar con claridad los efectos esperables del acuerdo en materia de empleo, estructura productiva, desarrollo regional o sostenibilidad ambiental. La magnitud de los compromisos asumidos —incluyendo áreas sensibles como compras públicas, propiedad intelectual o regulación de servicios— exige contar con evaluaciones rigurosas que orienten la toma de decisiones públicas.

La integración regional continúa siendo un elemento estructural para Uruguay. La escala económica que ofrecen Argentina y Brasil resulta determinante para el desarrollo de cadenas productivas regionales, la complementación industrial y la generación de empleo de mayor valor agregado. Cualquier acuerdo extra-regional debería analizarse también en función de su impacto sobre los procesos de integración productiva regional existentes o potenciales.

Todo lo anterior pone de manifiesto que la eventual entrada en vigor del acuerdo exige necesariamente el diseño de una estrategia nacional de implementación activa. No se trata únicamente de administrar un proceso de liberalización comercial, sino de desarrollar políticas públicas que mitiguen impactos negativos y potencien oportunidades.

Un aspecto central fue la renegociación impulsada por el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, que incorporó el cumplimiento del Acuerdo de París como elemento esencial del tratado, habilitando incluso su eventual suspensión ante el retiro de alguna de las partes. Esto refuerza la dimensión política y ambiental del acuerdo y fortalece su legitimidad internacional.

Uruguay llega a esta negociación con fortalezas reconocidas internacionalmente. Tal como destaca la Cancillería, el país se posiciona como un socio confiable y sostenible, con altos niveles de cumplimiento de los compromisos ambientales internacionales. Mantener y fortalecer una matriz energética mayoritariamente renovable, sistemas de trazabilidad productiva consolidados y políticas de conservación de los recursos naturales resulta clave para sostener su credibilidad en los mercados más exigentes.

La implementación del acuerdo implica fortalecer instrumentos de desarrollo productivo, innovación tecnológica, formación laboral, protección de sectores sensibles, promoción de cadenas regionales de valor y sostenibilidad ambiental. También supone preservar márgenes regulatorios suficientes para que el Estado continúe orientando políticas de desarrollo económico y social.

Ganadores y perdedores

Como todo proceso de apertura comercial, este acuerdo genera ganadores y perdedores. La Unión Europea liberaliza más del 99 % de su comercio con el Mercosur, y el Mercosur libera alrededor del 91 % del comercio con la Unión Europea. Esto implica una apertura significativa de mercados, con impactos heterogéneos en la estructura productiva del país.

En sectores donde Uruguay ya presenta ventajas competitivas —por ejemplo, la carne bovina de alta calidad— la apertura puede traducirse en crecimiento. Pero en aquellos donde la competencia internacional es más intensa o los costos de producción son relativamente altos, existe el riesgo de desplazamiento de producción nacional por importaciones.

El acuerdo presenta un perfil concentrado en algunos rubros exportadores. En términos productivos, puede considerarse cercano a un tratado de carácter monoproducto: la carne bovina y, en menor medida, el arroz aparecen como los principales sectores ganadores. También podrían beneficiarse otros rubros primarios o agroindustriales como la miel, la celulosa y los cítricos.

En la Comisión parlamentaria, los sectores que manifestaron mayor respaldo fueron la Unión de Exportadores, la Asociación Rural y la Federación Rural. Desde la Asociación Rural se estimó que, una vez implementado el acuerdo, podrían dejar de pagarse alrededor de 20 millones de dólares anuales en aranceles, mejorando los márgenes de exportación y la competitividad en el mercado europeo.

Sin embargo, también existen riesgos importantes para otros sectores: pequeñas y medianas empresas, industria, metalurgia, automotriz, vitivinícola y, especialmente, el sector lácteo.

Las comparecencias del sector lácteo y del PIT-CNT fueron claras en advertir sobre la vulnerabilidad de una actividad que ya atraviesa dificultades. La mayor apertura facilitará el ingreso de productos europeos que competirán en el mercado interno y en Brasil, uno de los principales destinos de las exportaciones lácteas uruguayas. Además, dentro del Mercosur aún no está definida la distribución de las cuotas de exportación hacia la Unión Europea, ni existe claridad sobre la demanda efectiva europea por productos del bloque. Cerca de 2.500 familias viven de la lechería, y los queseros más pequeños serían los más afectados.

También el sector vitivinícola podría verse impactado. Según la Organización Nacional de Vitivinicultores, el 90 % de la producción se destina al mercado interno y un 10 % a la exportación. Brasil concentra aproximadamente el 50 % de las exportaciones del sector. La reducción de aranceles para vinos europeos en el mercado brasileño podría intensificar la competencia en un destino estratégico para Uruguay, afectando una cadena productiva de fuerte arraigo territorial —especialmente en Canelones— y alta participación de pequeños y medianos productores.

Detrás de cada sector productivo no hay solo indicadores de competitividad: hay trabajadores, mujeres y familias enteras. Cuando un proceso de apertura comercial afecta a una cadena productiva, lo que está en juego no es únicamente la producción, sino también puestos de trabajo, ingresos laborales y condiciones de empleo. La experiencia demuestra que los beneficios tienden a concentrarse en sectores altamente competitivos, mientras que los costos recaen con mayor fuerza en trabajadores industriales, pequeñas empresas y economías locales.

Por eso, el desafío no es solo comercial: es también laboral y social. Si la apertura implica reconversión productiva, el Estado debe garantizar mecanismos de protección, capacitación, seguros de ingresos, participación sindical efectiva y políticas activas de empleo que eviten que los costos recaigan sobre trabajadores y trabajadoras.

Compras estatales y MiPymes

El análisis del capítulo de MiPyMEs junto con el de Compras Estatales es clave, porque allí convergen las intenciones de cooperación con la realidad de una competencia desigual.

Las PyMEs representan el 99,58 % de las empresas activas en Uruguay y el 67,72 % del empleo formal generado por el sector privado en industria, comercio y servicios. Emplean a más de 600.000 personas y contribuyen con más del 35 % del PIB. En el interior del país, las microempresas representan el 88 % del total.

En el acuerdo, el capítulo referido a las PyMEs se centra en el acceso a la información y en declaraciones de apoyo a su crecimiento. Sin embargo, mientras el acceso al mercado europeo es potencial, la competencia europea en el mercado local es inmediata. Las MiPyMEs uruguayas enfrentan barreras no arancelarias costosas, como estándares fitosanitarios, certificaciones verdes y normas técnicas.

Sin financiamiento específico ni transferencia tecnológica, quedan en una situación de “igualdad jurídica” pero “desigualdad real” frente a empresas europeas.

Además, sería la primera vez que el Mercosur abre sus licitaciones públicas a competidores extranjeros en igualdad de condiciones. Aunque Uruguay podría acceder a un mercado europeo de compras públicas masivo, la capacidad real de una empresa local para licitar en países como Francia o Alemania es mínima frente a la de una multinacional europea en Uruguay.

Actualmente, las compras del Estado funcionan como herramienta de desarrollo nacional a través de la reserva de mercado y márgenes de preferencia. El acuerdo limita drásticamente estas políticas, lo que podría afectar el tejido industrial interno y el empleo local.

Desde una perspectiva de género, organizaciones como Redes Amigos de la Tierra han advertido que la apertura de compras públicas podría impactar en sectores feminizados como textiles, limpieza o alimentación, aumentando brechas de desigualdad.

El uso de las compras públicas no es solo un tema comercial: es una herramienta de política industrial y de soberanía.

Una decisión estratégica

En definitiva, el acuerdo Mercosur–Unión Europea no puede limitarse a la reducción arancelaria o al acceso a mercados. Es una decisión estratégica vinculada al modelo de desarrollo del país, a su lugar en la economía internacional y a la capacidad del Estado uruguayo de conducir procesos de transformación productiva con justicia social y sostenibilidad.

Resulta imprescindible acompañar su aprobación con políticas públicas que mitiguen efectos distributivos adversos. Uruguay tiene como uno de sus principales activos la calidad y el valor agregado de su producción. Un proceso de apertura que debilite sectores manufactureros o agroindustriales puede profundizar la primarización de la economía.

Se vuelve necesario construir acuerdos políticos amplios que permitan establecer salvaguardias para sectores vulnerables; implementar instrumentos de ajuste y compensación para pequeñas y medianas empresas y productores; desarrollar sistemas de monitoreo y evaluación continua de impactos sectoriales; y asegurar que la política comercial sea coherente con los objetivos de desarrollo sostenible, la promoción del empleo de calidad y el fortalecimiento del entramado productivo nacional.

Porque la inserción internacional no es un fin en sí mismo: es una herramienta que debe estar al servicio del desarrollo, la equidad y la soberanía del Uruguay.

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